Главная страница  -  Разное  -  Различия в правах граждан и неграждан


12.04.2006   О перечне различий в правах граждан и неграждан (2006)

1. Темпы уменьшения количества неграждан

1.1. До октября 1991 года все жители Латвии имели одинаковые права. 15 октября 1991 года парламент Латвии принял Постановление "О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и основных условиях натурализации", разделившее жителей Латвии на две основные категории: граждане (около 2/3 населения) и неграждане (примерно 1/3). Критерий для отнесения к совокупности граждан - наличие у лица или его предков гражданства Латвии до июня 1940 года. По статистическим данным 1993 года политических прав оказались лишенными 876 тысяч человек, из которых 161 тысячам (преимущественно противозаконно) отказали даже в регистрации в Регистре жителей.

Проблема безгражданства – это почти исключительно проблема этнических меньшинств. На 01.01.2001 они составляли 99.4% всех неграждан. Среди этнических латышей неграждан было лишь 0.26%, среди нелатышей – 55.1%.

 

1.2. Возможность постепенного индивидуального восстановления коллективно отнятых единовременным актом политических прав неграждане обрели лишь с февраля 1995 года, путем процедуры натурализации. Процесс изменения числа жителей Латвии с различным статусом в период проведения натурализации отображен на рис.1. В 1996 году в Латвии проживали 670478, а на 01.01.2006 – 418440 неграждан (соответственно,  27.2% и 18.2% населения страны). За 10 лет число неграждан уменьшилось на 252038 человек. Количество натурализованных неграждан (вместе с несовершеннолетними детьми) составило на конец 2005 года 104521 человека. Число постоянно проживающих в Латвии иностранцев (в основном, бывших неграждан, принявших иностранное гражданство) возросло на 25201 человека. Количество лиц, получивших гражданство ЛР путем регистрации – 11350 (в том числе – 4748 несовершеннолетних по заявлению родителей - неграждан).

Соответственно уменьшение количества неграждан на 141072 человека, или на 56% можно интерпретировать, как изменение их правового статуса. Оставшиеся 110966 – это результат эмиграции и превышения смертности над рождаемостью (в  последнем случае следует отметить, что рождающийся в браке гражданина и негражданина ребенок получает статус гражданина ЛР).

За эти же годы население ЛР в силу эмиграции и естественной убыли уменьшилось на 178766 человек. Неграждане в этих потерях составляют 62,1% при доле в 22,7% в населении страны в среднем за период. Это превышение в 2,7 раза является комплексным показателем дискриминации неграждан по сравнению с гражданами Латвии.

 

1.3. Динамика темпов натурализации приведена на рис.2. Пики подачи заявлений на натурализацию приходятся, соответственно, на 1999 (отмена «окон натурализации», т.е.  ограничений  в праве подачи заявлений для лиц старших возрастов) и 2004 (вступление Латвии в ЕС) гг. Пики приема в гражданство сдвинуты на год, что соответствует времени рассмотрения заявлений.  Соответственно, следует ожидать дальнейшего спада темпов подачи заявлений.

 



         1.4. Из подавших заявление на натурализацию в 2000 году (данные на 1 декабря) 54.7% заявителей родились в Латвии, 27.5% - родились вне Латвии, но прожили в Латвии более 30 лет, и лишь 17.8% родились вне Латвии и прожили в стране менее 30 лет. Оценка данных переписи населения 2000 года позволяет утверждать, что среди всех неграждан доля местных уроженцев (нередко во втором и в третьем поколениях) составляет около 40%. Минимальный стаж проживания негражданина в Латвии (исходя из закона о его статусе) составляет 14 лет, средний (для уроженцев других республик бывшего СССР) – более 30 лет.

Следует отметить, что в процессе всеобщей регистрации жителей (1992-1993 гг.) из 714980 прошедших регистрацию неграждан 637686 (89%!) официально изъявили желание стать гражданами Латвии. Поэтому процедура натурализации не может расцениваться, как инструмент установления степени связи человека со страной проживания, вызывает резкое отторжение у значительной части неграждан.

 

1.5. Статус негражданина практически остается наследственным, хотя с февраля 1999 года ребенка, родившегося после обретения Латвией независимости, по заявлению родителей можно регистрировать, как гражданина. В силу намеренной усложненности и унизительности процедуры на 1 марта 2006 года гражданство ЛР таким образом получили лишь 4748 детей. По оценкам Управления натурализации таких детей в 1999 году было 18400. За 6 лет на свет появилось  еще около 10000 маленьких неграждан (из оценки рождаемости – 6,6 на тысячу человек в год и с учетом смешанных браков). Правда, еще 12000 (из которых порядка 8000 родились после августа 1991) натурализовались вместе с родителями. Итого, количество малолетних неграждан за 6 лет сократилось с 18 всего лишь до 15 тысяч даже при возможности принятия их в гражданство путем регистрации.

 

1.6. В последнее время наблюдается новый фактор, способствующий снижению темпов натурализации – недостаточный образовательный уровень претендентов для сдачи экзаменов (рис.3). Зеркальная зависимость доли лиц, не могущих сдать экзамен с первого раза от доли лиц с высшим образованием  среди соискателей гражданства свидетельствует об обоснованности рекомендаций международных инстанций о кардинальном снижении требований к претендентам. За весь период натурализации доля лиц с высшим образованием составила 30,9%, с высшим или средним – 80,4%, в 2005 году – лишь 23,3 и 78,7%. По данным переписи 2000 года эти показатели, соответственно 13,9 и 65,2%.



 

 

1.7. Принимая, что популярность процесса натурализации сохранится на нынешнем уровне (20 тысяч заявлений при 418 тысячах неграждан)  и, учитывая коэффициент  0,56 для убыли неграждан в связи с изменением их правового статуса можно вычислить скорость ежегодной убыли «популяции»:

v=20/418/0,56=0,08544.

Убывание численности «популяции» описывается затухающей экспонентой, а период сокращения численности вдвое вычисляется по формуле: t=ln(2)/v = 0,693/0,0854= 8 лет.

Проведем более реалистическую оценку скорости убывания популяции, исходя из статистических данных 2002 года. Коэффициенты рождаемости, смертности и сальдо эмиграции (на тысячу человек) у нелатышей составляли соответственно 7.43, 14.93 и 1.82 (для сравнения, у латышей – 9.35, 13.09 и 0.04).

Тогда годовая убыль «популяции неграждан» за счет не связанных с изменением статуса причин (принимается, что половина рождающихся детей автоматически получает гражданство одного из родителей):

U= [-7.43/2+14.93+1.82]*418= 5447 человек.

Соответственно, скорость убывания: v=25.447/418= 0.0609,

а период «полураспада популяции»: t=0,693/0,0609= 11 лет

Соответственно, при неизменности условий натурализации к 2017 году в Латвии будут проживать около 200, а в 2028 году – порядка 100 тысяч неграждан.

 

1.8. Интересно, что доля этнических латышей среди граждан за весь период натурализации  изменилась очень мало – с 76,8 до 75.2% (рис.4)



 

 



 



Данные статистических ежегодников (использованные при подготовке рис.4) и данные Управления натурализации несколько расходятся. По данным с сайта Управления натурализации доля латышей среди граждан ЛР на 01.07.1999 составляла 77,5%, на 01.01.2006 – 73.5%. Тем не менее, опасения одних и надежды других политиков по поводу изменения результатов этнического голосования вследствие натурализации сильно преувеличены.

Уменьшение количества неграждан больше сказалось на правовом статусе представителей русскоязычного меньшинства. Если на  01.07.1999 лишь 39.8% нелатышей имели статус граждан страны проживания, то на 01.01.2006 – уже 51.7% (неграждане – 44,3%, иностранцы с постоянным видом на жительство – 4%). При этом количество нелатышей сократилось на 57654 (или 5,8% от их численности в 1999 году), а латышей – на 24713 (1,8%).

 

2. Различия в правах граждан и неграждан

 

2.1. За лишением большинства нелатышей политических прав последовала прогрессирующая дифференциация жителей Латвии и в других "не политических" правах: социальных, правах собственности, занятости и.т.п. Перечень различий в правах граждан и неграждан, закрепленных в многочисленных актах органов власти различного уровня, был впервые составлен группой правозащитников под руководством Б. Цилевича в 1994 году.

В апреле 1995 года под давлением Европейских структур (в основном – миссии ОБСЕ в Латвии) был принят Закон "О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или другого государства". Этим запоздавшим почти на 4 года законом был определен правовой статус большей части неграждан. Часть 3. ст. 2 Закона устанавливала (30.03.2000 она была из закона исключена), что "органы, осуществляющие государственную власть и государственное управление, обязаны обеспечивать соблюдение (упомянутых в Законе) прав и не допускать ограничения этих прав в законах, постановлениях, инструкциях, распоряжениях и других актах, изданных государственными органами и органами самоуправлений".

Тем не менее, и после принятия Закона продолжали появляться новые различия в правах, не отраженные в первоначальном Перечне. Часть различий постепенно была ликвидирована.

 

2.2. Авторы придерживались следующей классификации различий в правах граждан и неграждан (прил.1): различия занимать те или иные должности и выполнять определенные работы (соответственно, в государственном, частном и общественных секторах), ограничения права на собственность, ограничения на занятие частным предпринимательством, социальные права и другие права, не укладывающиеся в вышеприведенную классификацию.

Хотя закон и обязывает государство защищать права неграждан за рубежом, отдельные права  неграждан ограничиваются двухсторонними международными договорами. Эти договора сведены в 8 групп, каждая из которых учитывается, как одно различие. Перечень договоров, дискриминирующих неграждан, приведен в приложении 2. 

Авторы документа старались придать ему мониторинговый характер. Указывается не только правовая норма, устанавливающая различие на данный момент, но и дата ее введения. Кроме того, в документе отражены не только различия, имеющие силу на момент его составления, но и различия, утратившие силу, с указанием даты введения и даты отмены (прил.3).

В результате оказывается известным количество действующих различий в правах на каждый год (табл.1 и рис.5)

 





 

Приведем также данные об общем количестве введенных различий и темпах их отмены (табл.2,3 и рис. 6)

Таблица 2

Количество введенных различий в правах граждан и неграждан ЛР





 

 

 

 

 



 



 

2.3. Многочисленные ограничения для неграждан на право занятия должностей в государственном секторе лишь в некоторых случаях отвечают принципу соразмерности. В ряде случаев ограничения касаются не только руководителей служб, но и рядовых работников (например, в службе государственных доходов или в отделах регистрации актов гражданского состояния). Ограничения касаются  и массовых профессий: полицейские, пожарные, охрана мест заключения.

В ряде случаев ограничения явились орудием массовой кадровой чистки, причем через много лет (для охраны мест заключения – через 8, для службы госдоходов – через 10) после достижения независимости.

Как правило, кроме неграждан соответствующие должности не могут занимать и граждане ЛР с ограниченной дееспособностью, совершившие уголовные преступления, сотрудничавшие в прошлом с КГБ или активисты КПСС в период ее легальной деятельности. Всего таких оскорбительных для неграждан и способствующих разжиганию межнациональной розни (неграждане составляют около половины нелатышей) ограничений в разных сферах насчитывается 22, или более 30% всех ограничений.

Кроме того, ограничения на членство в КПСС и сотрудничество с КГБ являются основанием для пожизненного лишения права на натурализацию (Закон «О гражданстве», ст. 11.1), а значит и пожизненным запретом на профессии. Следует отметить, что пожизненно права на натурализацию лишены также военнослужащие вооруженных сил и внутренних войск СССР, если они призывались не из Латвии. Пожизненное лишение прав работать в государственных (8 ограничений) и частных (3 ограничения) силовых структурах толкает этих людей на уход в организованную преступность.

Нельзя признать эти ограничения и способом восстановления ранее попранной справедливости. Ибо и в период, предшествующий достижению независимости, престижные профессии и должности занимались, в основном, латышами (табл.4).



 

 

 



2.4. Ограничения для неграждан на ряд занятий в частной и общественной сфере не способствуют интеграции общества.

Например, ограничение права неграждан работать судебными исполнителями и избираться судебными заседателями подрывает доверие нелатышкого населения к государственной судебной системе.

Обосновать эти ограничения, исходя из принципа соразмерности, еще труднее, чем в случае с ограничениями в государственной сфере. Этот факт подтвердился по мере интеграции Латвии в ЕС, когда ряд занятий (всего 13), по-прежнему недоступных для неграждан Латвии, стал доступным для граждан ЕС. 

В частности, это касается права выставлять свою кандидатуру и голосовать на местных выборах, что разрешено гражданам ЕС с полугодовым стажем проживания в Латвии. Но по-прежнему запрещено негражданам, не менее 40% которых являются местными уроженцами, а большинство остальных имеют не менее чем 30-летний стаж проживания в стране.

Такие преимущества, данные иностранцам по отношению к местным жителям, в значительной степени дискредитируют как многочисленные зарубежные рекомендации об уменьшении различий в правах (прил.4), так и Европейский союз в частности, равно как и европейские принципы демократии вообще.

Другим примером двойных стандартов мирового сообщества по отношению к латвийским негражданам служит огромное число международных двухсторонних договоров, которыми неграждане дискриминируются уже на территориях соответствующих стран (рис.7)

 



 

 

 

Среди стран, подписавших с Латвией дискриминирующие неграждан международные договора, имеются и страны этнического (и физического) происхождения подавляющего большинства неграждан (Россия, Украина, Беларусь).

 

2.5. Пик ограничений неграждан в праве на собственность и занятие частным бизнесом пришелся на период интенсивной приватизации государственной собственности, являвшейся доминирующей. Отмена ряда ограничений относится к периоду, когда однократный акт приватизации преимущественно уже закончился.

Кроме того, следует учесть, что национализированная при включении Латвии в состав СССР собственность, созданная усилиями граждан ЛР, была большей частью возвращена бывшим владельцам согласно специальным законодательным актам. То есть, приватизации в общем порядке подверглась преимущественно собственность, созданная после II мировой войны за счет инвестиций из других регионов СССР, и преимущества граждан ЛР перед другими постоянными жителями в этом процессе нельзя считать экономически или морально оправданными.

Пик социальных ограничений для неграждан совпал с глубоким спадом экономики, когда большинство населения боролось за физическое выживание.

 

2.6. В период полномочий VIII Сейма (с ноября 2002 года) было отклонено 121 законодательное предложение депутатов русскоговорящей оппозиции об отмене 44 действующих различий в правах граждан и неграждан. Попытки отмены различий в подавляющем большинстве сопровождались соответствующим обоснованием с трибуны Сейма, а в некоторых случаях – ожесточенной дискуссией (прил.5).

За период полномочий VIII Сейма было введено 7 и отменено 6 различий в правах граждан и неграждан.

Введенные и ныне действующие. Только граждане ЛР:

- осуществляют внутренний аудит;

-назначаются членами Орденского капитула (структуры, обсуждающей претендентов на получение государственных наград);

- признаются принадлежащими к национальному меньшинству в латвийском понимании Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств;

- вместе с другими гражданами ЕС, получившими квалификацию адвоката в других странах ЕС, допускаются к участию в уголовном процессе, не будучи латвийскими присяжными адвокатами;

- вместе с находящимися в данный момент гражданами ЕС голосуют на выборах в Европейский парламент.

Введенные и отмененные в период полномочий VIII Сейма. Неграждане ЛР:

- в случае получения медицинского образования за пределами ЕС, могут открыть фармацевтическую практику только после годичной стажировки;

- в случае получения среднего образования за пределами ЕС не могут на общих основаниях поступать в латвийские вузы (это различие не просуществовало ни одного полного учебного года).

Отмененные. Негражданин теперь может:

- работать присяжным таксатором (отменено не голосованием в Сейме, а принятием нормативного акта);

- работать капитаном латвийского морского судна;

- работать капитаном латвийского воздушного судна;

- передавать землю по наследству.

 

Рекордным по числу введенных различий за последнее десятилетие (6) был 2002 год – перед выборами в VIII Сейм. Предавая огласке очередной (седьмой) выпуск списка различий в правах граждан и неграждан, авторы, в частности, надеются, что этот рекорд не повторится в предвыборном 2006 году.

 

 

 

Латвийский комитет по правам человека



Сентябрь 1997 - апрель 1998 - февраль 1999 - декабрь 1999 – март 2001 – декабрь 2003- март 2006



 

Приложения:

1. Перечень различий в правах граждан и неграждан - постоянных жителей Латвии

2. Перечень некоторых двухсторонних и многосторонних договоров, дискриминирующих неграждан

3. Перечень различий в правах граждан и неграждан - постоянных жителей Латвии. Различия, отмененные или утратившие силу

4. Некоторые международные рекомендации, данные

Латвии в связи с необходимостью сокращения различий в правах граждан и неграждан

5. Дебаты по отдельным предложениям отменить различия в правах граждан Латвийской республики и неграждан Латвийской республики.

 

Комментарии


Символов осталось: