1. Темпы уменьшения количества неграждан
1.1. До октября 1991 года все жители Латвии имели одинаковые права. 15 октября 1991 года парламент Латвии принял Постановление “О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и основных условиях натурализации”, разделившее жителей Латвии на две основные категории: граждане (около 2/3 населения) и неграждане (примерно 1/3). Критерий для отнесения к совокупности граждан – наличие у лица или его предков гражданства Латвии до июня 1940 года. По статистическим данным 1993 года политических прав оказались лишенными 876 тысяч человек, из которых 161 тысячам (преимущественно противозаконно) отказали даже в регистрации в Регистре жителей.
Проблема безгражданства – это почти исключительно проблема этнических меньшинств. На 01.01.2001 они составляли 99.4% всех неграждан. Среди этнических латышей неграждан было лишь 0.26%, среди нелатышей – 55.1%.
1.2. Возможность постепенного индивидуального восстановления коллективно отнятых единовременным актом политических прав неграждане обрели лишь с февраля 1995 года, путем процедуры натурализации. Процесс изменения числа жителей Латвии с различным статусом в период проведения натурализации отображен на рис.1. В 1996 году в Латвии проживали 670478, а на 01.01.2006 – 418440 неграждан (соответственно, 27.2% и 18.2% населения страны). За 10 лет число неграждан уменьшилось на 252038 человек. Количество натурализованных неграждан (вместе с несовершеннолетними детьми) составило на конец 2005 года 104521 человека. Число постоянно проживающих в Латвии иностранцев (в основном, бывших неграждан, принявших иностранное гражданство) возросло на 25201 человека. Количество лиц, получивших гражданство ЛР путем регистрации – 11350 (в том числе – 4748 несовершеннолетних по заявлению родителей – неграждан).
Соответственно уменьшение количества неграждан на 141072 человека, или на 56% можно интерпретировать, как изменение их правового статуса. Оставшиеся 110966 – это результат эмиграции и превышения смертности над рождаемостью (в последнем случае следует отметить, что рождающийся в браке гражданина и негражданина ребенок получает статус гражданина ЛР).
За эти же годы население ЛР в силу эмиграции и естественной убыли уменьшилось на 178766 человек. Неграждане в этих потерях составляют 62,1% при доле в 22,7% в населении страны в среднем за период. Это превышение в 2,7 раза является комплексным показателем дискриминации неграждан по сравнению с гражданами Латвии.
1.3. Динамика темпов натурализации приведена на рис.2. Пики подачи заявлений на натурализацию приходятся, соответственно, на 1999 (отмена «окон натурализации», т.е. ограничений в праве подачи заявлений для лиц старших возрастов) и 2004 (вступление Латвии в ЕС) гг. Пики приема в гражданство сдвинуты на год, что соответствует времени рассмотрения заявлений. Соответственно, следует ожидать дальнейшего спада темпов подачи заявлений.
1.4. Из подавших заявление на натурализацию в 2000 году (данные на 1 декабря) 54.7% заявителей родились в Латвии, 27.5% – родились вне Латвии, но прожили в Латвии более 30 лет, и лишь 17.8% родились вне Латвии и прожили в стране менее 30 лет. Оценка данных переписи населения 2000 года позволяет утверждать, что среди всех неграждан доля местных уроженцев (нередко во втором и в третьем поколениях) составляет около 40%. Минимальный стаж проживания негражданина в Латвии (исходя из закона о его статусе) составляет 14 лет, средний (для уроженцев других республик бывшего СССР) – более 30 лет.
Следует отметить, что в процессе всеобщей регистрации жителей (1992-1993 гг.) из 714980 прошедших регистрацию неграждан 637686 (89%!) официально изъявили желание стать гражданами Латвии. Поэтому процедура натурализации не может расцениваться, как инструмент установления степени связи человека со страной проживания, вызывает резкое отторжение у значительной части неграждан.
1.5. Статус негражданина практически остается наследственным, хотя с февраля 1999 года ребенка, родившегося после обретения Латвией независимости, по заявлению родителей можно регистрировать, как гражданина. В силу намеренной усложненности и унизительности процедуры на 1 марта 2006 года гражданство ЛР таким образом получили лишь 4748 детей. По оценкам Управления натурализации таких детей в 1999 году было 18400. За 6 лет на свет появилось еще около 10000 маленьких неграждан (из оценки рождаемости – 6,6 на тысячу человек в год и с учетом смешанных браков). Правда, еще 12000 (из которых порядка 8000 родились после августа 1991) натурализовались вместе с родителями. Итого, количество малолетних неграждан за 6 лет сократилось с 18 всего лишь до 15 тысяч даже при возможности принятия их в гражданство путем регистрации.
1.6. В последнее время наблюдается новый фактор, способствующий снижению темпов натурализации – недостаточный образовательный уровень претендентов для сдачи экзаменов (рис.3). Зеркальная зависимость доли лиц, не могущих сдать экзамен с первого раза от доли лиц с высшим образованием среди соискателей гражданства свидетельствует об обоснованности рекомендаций международных инстанций о кардинальном снижении требований к претендентам. За весь период натурализации доля лиц с высшим образованием составила 30,9%, с высшим или средним – 80,4%, в 2005 году – лишь 23,3 и 78,7%. По данным переписи 2000 года эти показатели, соответственно 13,9 и 65,2%.
1.7. Принимая, что популярность процесса натурализации сохранится на нынешнем уровне (20 тысяч заявлений при 418 тысячах неграждан) и, учитывая коэффициент 0,56 для убыли неграждан в связи с изменением их правового статуса можно вычислить скорость ежегодной убыли «популяции»:
v=20/418/0,56=0,08544.
Убывание численности «популяции» описывается затухающей экспонентой, а период сокращения численности вдвое вычисляется по формуле: t=ln(2)/v = 0,693/0,0854= 8 лет.
Проведем более реалистическую оценку скорости убывания популяции, исходя из статистических данных 2002 года. Коэффициенты рождаемости, смертности и сальдо эмиграции (на тысячу человек) у нелатышей составляли соответственно 7.43, 14.93 и 1.82 (для сравнения, у латышей – 9.35, 13.09 и 0.04).
Тогда годовая убыль «популяции неграждан» за счет не связанных с изменением статуса причин (принимается, что половина рождающихся детей автоматически получает гражданство одного из родителей):
U= [-7.43/2+14.93+1.82]*418= 5447 человек.
Соответственно, скорость убывания: v=25.447/418= 0.0609,
а период «полураспада популяции»: t=0,693/0,0609= 11 лет
Соответственно, при неизменности условий натурализации к 2017 году в Латвии будут проживать около 200, а в 2028 году – порядка 100 тысяч неграждан.
1.8. Интересно, что доля этнических латышей среди граждан за весь период натурализации изменилась очень мало – с 76,8 до 75.2% (рис.4)
Данные статистических ежегодников (использованные при подготовке рис.4) и данные Управления натурализации несколько расходятся. По данным с сайта Управления натурализации доля латышей среди граждан ЛР на 01.07.1999 составляла 77,5%, на 01.01.2006 – 73.5%. Тем не менее, опасения одних и надежды других политиков по поводу изменения результатов этнического голосования вследствие натурализации сильно преувеличены.
Уменьшение количества неграждан больше сказалось на правовом статусе представителей русскоязычного меньшинства. Если на 01.07.1999 лишь 39.8% нелатышей имели статус граждан страны проживания, то на 01.01.2006 – уже 51.7% (неграждане – 44,3%, иностранцы с постоянным видом на жительство – 4%). При этом количество нелатышей сократилось на 57654 (или 5,8% от их численности в 1999 году), а латышей – на 24713 (1,8%).
2. Различия в правах граждан и неграждан
2.1. За лишением большинства нелатышей политических прав последовала прогрессирующая дифференциация жителей Латвии и в других “не политических” правах: социальных, правах собственности, занятости и.т.п. Перечень различий в правах граждан и неграждан, закрепленных в многочисленных актах органов власти различного уровня, был впервые составлен группой правозащитников под руководством Б. Цилевича в 1994 году.
В апреле 1995 года под давлением Европейских структур (в основном – миссии ОБСЕ в Латвии) был принят Закон “О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или другого государства”. Этим запоздавшим почти на 4 года законом был определен правовой статус большей части неграждан. Часть 3. ст. 2 Закона устанавливала (30.03.2000 она была из закона исключена), что “органы, осуществляющие государственную власть и государственное управление, обязаны обеспечивать соблюдение (упомянутых в Законе) прав и не допускать ограничения этих прав в законах, постановлениях, инструкциях, распоряжениях и других актах, изданных государственными органами и органами самоуправлений”.
Тем не менее, и после принятия Закона продолжали появляться новые различия в правах, не отраженные в первоначальном Перечне. Часть различий постепенно была ликвидирована.
2.2. Авторы придерживались следующей классификации различий в правах граждан и неграждан (прил.1): различия занимать те или иные должности и выполнять определенные работы (соответственно, в государственном, частном и общественных секторах), ограничения права на собственность, ограничения на занятие частным предпринимательством, социальные права и другие права, не укладывающиеся в вышеприведенную классификацию.
Хотя закон и обязывает государство защищать права неграждан за рубежом, отдельные права неграждан ограничиваются двухсторонними международными договорами. Эти договора сведены в 8 групп, каждая из которых учитывается, как одно различие. Перечень договоров, дискриминирующих неграждан, приведен в приложении 2.
Авторы документа старались придать ему мониторинговый характер. Указывается не только правовая норма, устанавливающая различие на данный момент, но и дата ее введения. Кроме того, в документе отражены не только различия, имеющие силу на момент его составления, но и различия, утратившие силу, с указанием даты введения и даты отмены (прил.3).
В результате оказывается известным количество действующих различий в правах на каждый год (табл.1 и рис.5)
Приведем также данные об общем количестве введенных различий и темпах их отмены (табл.2,3 и рис. 6)
Таблица 2
Количество введенных различий в правах граждан и неграждан ЛР
2.3. Многочисленные ограничения для неграждан на право занятия должностей в государственном секторе лишь в некоторых случаях отвечают принципу соразмерности. В ряде случаев ограничения касаются не только руководителей служб, но и рядовых работников (например, в службе государственных доходов или в отделах регистрации актов гражданского состояния). Ограничения касаются и массовых профессий: полицейские, пожарные, охрана мест заключения.
В ряде случаев ограничения явились орудием массовой кадровой чистки, причем через много лет (для охраны мест заключения – через 8, для службы госдоходов – через 10) после достижения независимости.
Как правило, кроме неграждан соответствующие должности не могут занимать и граждане ЛР с ограниченной дееспособностью, совершившие уголовные преступления, сотрудничавшие в прошлом с КГБ или активисты КПСС в период ее легальной деятельности. Всего таких оскорбительных для неграждан и способствующих разжиганию межнациональной розни (неграждане составляют около половины нелатышей) ограничений в разных сферах насчитывается 22, или более 30% всех ограничений.
Кроме того, ограничения на членство в КПСС и сотрудничество с КГБ являются основанием для пожизненного лишения права на натурализацию (Закон «О гражданстве», ст. 11.1), а значит и пожизненным запретом на профессии. Следует отметить, что пожизненно права на натурализацию лишены также военнослужащие вооруженных сил и внутренних войск СССР, если они призывались не из Латвии. Пожизненное лишение прав работать в государственных (8 ограничений) и частных (3 ограничения) силовых структурах толкает этих людей на уход в организованную преступность.
Нельзя признать эти ограничения и способом восстановления ранее попранной справедливости. Ибо и в период, предшествующий достижению независимости, престижные профессии и должности занимались, в основном, латышами (табл.4).
2.4. Ограничения для неграждан на ряд занятий в частной и общественной сфере не способствуют интеграции общества.
Например, ограничение права неграждан работать судебными исполнителями и избираться судебными заседателями подрывает доверие нелатышкого населения к государственной судебной системе.
Обосновать эти ограничения, исходя из принципа соразмерности, еще труднее, чем в случае с ограничениями в государственной сфере. Этот факт подтвердился по мере интеграции Латвии в ЕС, когда ряд занятий (всего 13), по-прежнему недоступных для неграждан Латвии, стал доступным для граждан ЕС.
В частности, это касается права выставлять свою кандидатуру и голосовать на местных выборах, что разрешено гражданам ЕС с полугодовым стажем проживания в Латвии. Но по-прежнему запрещено негражданам, не менее 40% которых являются местными уроженцами, а большинство остальных имеют не менее чем 30-летний стаж проживания в стране.
Такие преимущества, данные иностранцам по отношению к местным жителям, в значительной степени дискредитируют как многочисленные зарубежные рекомендации об уменьшении различий в правах (прил.4), так и Европейский союз в частности, равно как и европейские принципы демократии вообще.
Другим примером двойных стандартов мирового сообщества по отношению к латвийским негражданам служит огромное число международных двухсторонних договоров, которыми неграждане дискриминируются уже на территориях соответствующих стран (рис.7)
Среди стран, подписавших с Латвией дискриминирующие неграждан международные договора, имеются и страны этнического (и физического) происхождения подавляющего большинства неграждан (Россия, Украина, Беларусь).
2.5. Пик ограничений неграждан в праве на собственность и занятие частным бизнесом пришелся на период интенсивной приватизации государственной собственности, являвшейся доминирующей. Отмена ряда ограничений относится к периоду, когда однократный акт приватизации преимущественно уже закончился.
Кроме того, следует учесть, что национализированная при включении Латвии в состав СССР собственность, созданная усилиями граждан ЛР, была большей частью возвращена бывшим владельцам согласно специальным законодательным актам. То есть, приватизации в общем порядке подверглась преимущественно собственность, созданная после II мировой войны за счет инвестиций из других регионов СССР, и преимущества граждан ЛР перед другими постоянными жителями в этом процессе нельзя считать экономически или морально оправданными.
Пик социальных ограничений для неграждан совпал с глубоким спадом экономики, когда большинство населения боролось за физическое выживание.
2.6. В период полномочий VIII Сейма (с ноября 2002 года) было отклонено 121 законодательное предложение депутатов русскоговорящей оппозиции об отмене 44 действующих различий в правах граждан и неграждан. Попытки отмены различий в подавляющем большинстве сопровождались соответствующим обоснованием с трибуны Сейма, а в некоторых случаях – ожесточенной дискуссией (прил.5).
За период полномочий VIII Сейма было введено 7 и отменено 6 различий в правах граждан и неграждан.
Введенные и ныне действующие. Только граждане ЛР:
– осуществляют внутренний аудит;
-назначаются членами Орденского капитула (структуры, обсуждающей претендентов на получение государственных наград);
– признаются принадлежащими к национальному меньшинству в латвийском понимании Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств;
– вместе с другими гражданами ЕС, получившими квалификацию адвоката в других странах ЕС, допускаются к участию в уголовном процессе, не будучи латвийскими присяжными адвокатами;
– вместе с находящимися в данный момент гражданами ЕС голосуют на выборах в Европейский парламент.
Введенные и отмененные в период полномочий VIII Сейма. Неграждане ЛР:
– в случае получения медицинского образования за пределами ЕС, могут открыть фармацевтическую практику только после годичной стажировки;
– в случае получения среднего образования за пределами ЕС не могут на общих основаниях поступать в латвийские вузы (это различие не просуществовало ни одного полного учебного года).
Отмененные. Негражданин теперь может:
– работать присяжным таксатором (отменено не голосованием в Сейме, а принятием нормативного акта);
– работать капитаном латвийского морского судна;
– работать капитаном латвийского воздушного судна;
– передавать землю по наследству.
Рекордным по числу введенных различий за последнее десятилетие (6) был 2002 год – перед выборами в VIII Сейм. Предавая огласке очередной (седьмой) выпуск списка различий в правах граждан и неграждан, авторы, в частности, надеются, что этот рекорд не повторится в предвыборном 2006 году.
Латвийский комитет по правам человека
Сентябрь 1997 – апрель 1998 – февраль 1999 – декабрь 1999 – март 2001 – декабрь 2003- март 2006
Приложения:
1. Перечень различий в правах граждан и неграждан – постоянных жителей Латвии
2. Перечень некоторых двухсторонних и многосторонних договоров, дискриминирующих неграждан
3. Перечень различий в правах граждан и неграждан – постоянных жителей Латвии. Различия, отмененные или утратившие силу
4. Некоторые международные рекомендации, данные
Латвии в связи с необходимостью сокращения различий в правах граждан и неграждан
5. Дебаты по отдельным предложениям отменить различия в правах граждан Латвийской республики и неграждан Латвийской республики.
